Pengangkatan Pegawai Honorer Melanggar Aturan mengenai Keuangan Daerah dan Aparatur Sipil Negara

Bisa ada banyak kemungkinan alasan, baik yang sifatnya positif maupun negatif - entah itu benar atau tidak benar, sehingga beberapa pemerintah daerah/pusat mengangkat tenaga honorer di lingkungannya, antara lain:

1. Menutupi kekurangan sumber daya manusia di instansinya, sehubungan dengan pembatasan penerimaan PNS oleh pemerintah pusat.
2. Memenuhi kebutuhan kualifikasi atau kompetensi personel di bidang tertentu, misalnya kebutuhan sarjana akuntansi untuk personel di bagian keuangan atau sarjana komputer/informatika di bagian pengolahan data elektronik, dan lain-lain.
3. Titipan dari pihak lain, bisa dari anggota legislatif (DPR/DPRD), instansi vertikal, atau bahkan titipan dari saudara/teman dekat muspida.
4. Memberdayakan saudara atau teman dekatnya.

Alasan nomor 3 dan 4 tentu saja merupakan alasan bersifat negatif, yang mudah-mudahan tidak terjadi di bumi Indonesia. Namun jika menggunakan alasan nomor 1 dan 2, apakah tepat dari aturan perundang-undangan? Dari pertanyaan dan jawaban di lapor.go.id, dapat diketahui bahwa ternyata pengangkatan tenaga honorer untuk kebutuhan pendidikan pun dianggap pihak Kemendagri tidak sesuai dengan ketentuan.

Saya pernah melihat di suatu daerah kabupaten, adanya pengangkatan tenaga honorer yang sangat banyak, sehingga pengeluaran untuk membayar gaji/honor mereka lumayan menguras APBD hingga Rp79 milyar, yang kebetulan direalisasikan pada Belanja Pegawai. Sudut pandang permasalahan yang diangkat, dapat dibaca pada temuan berikut (tanpa Lampiran terkait):

Pengangkatan Pegawai Honorer Tidak Sesuai Ketentuan Kepegawaian

Pada Tahun 201X Pemerintah Kabupaten Tanah Air Beta menganggarkan Belanja Pegawai sebesar Rp385.1xx.8xx.6xx,7x dengan realisasi sebesar Rp349.9xx.3xx.0xx,4x atau sebesar 90,87%. Anggaran Belanja Pegawai tersebut antara lain dialokasikan untuk anggaran Belanja Honorarium Non PNS (Belanja Langsung) sebesar Rp87.1xx.5xx.5xx,0x dan telah direalisasikan selama TA 201 sebesar Rp79.8xx.0xx.9xx,0x atau sebesar 91,60%. Anggaran Belanja Honorarium Non PNS ini digunakan untuk membayar gaji/honor Pegawai Honorer (PH) yang diangkat dengan keputusan Kepala SKPD setiap tahun.

Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah antara lain menyatakan Belanja Pegawai adalah belanja kompensasi, baik dalam bentuk uang maupun barang yang ditetapkan berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang diberikan kepada DPRD dan pegawai pemerintah daerah.

Aturan mengenai pegawai pemerintah mengacu pada Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN) yang antara lain menyatakan bahwa ASN terdiri dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). PPPK merupakan pegawai ASN yang diangkat sebagai pegawai dengan perjanjian kerja oleh Pejabat Pembina Kepegawaian (dhi. Bupati) dengan masa kerja paling singkat satu tahun dan dapat diperpanjang sesuai dengan kebutuhan Instansi Pemerintah. Namun undang-undang ini belum memiliki aturan pelaksanaan.

Status PH di lingkungan Pemerintah Kabupaten Tanah Air Beta berbeda dengan PPPK sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014, karena PPPK diangkat dengan keputusan kepala daerah, sedangkan PH diangkat dengan keputusan Kepala SKPD.

Status pengangkatan PH ini sama dengan Tenaga Honorer (TH) sebagaimana dimaksud dalam Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 yang telah diubah dua kali terakhir dengan Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012. Dalam peraturan pemerintah tersebut, TH adalah seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian atau pejabat lain (dapat diangkat oleh Kepala SKPD) dalam pemerintahan untuk melaksanakan tugas tertentu pada instansi pemerintah atau yang penghasilannya menjadi beban APBN atau APBD. Namun dalam peraturan pemerintah ini, pengangkatan Tenaga Honorer (atau yang sejenis) telah dilarang sejak tanggal 11 November 2005, kecuali ditetapkan dengan peraturan pemerintah lain, dhi. yang paling mungkin adalah peraturan pelaksanaan Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 yang belum terbit. Hal ini dipertegas dengan Surat Menteri Dalam Negeri Nomor 814.1/169/SJ tanggal 10 Januari 2013 perihal Penegasan Larangan Pengangkatan Tenaga Honor. Sehingga dapat disimpulkan bahwa pengangkatan PH oleh Kepala SKPD melanggar ketentuan yang berlaku.

Pendelegasian wewenang Bupati kepada Kepala SKPD untuk mengangkat PH diatur dalam Peraturan Bupati Nomor 42 Tahun 2014 tentang Pembinaan Pekerja Kontrak pada SKPD Kabupaten Tanah Air Beta. Sesuai Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014, kewenangan Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK) merupakan hasil pendelegasian wewenang dari Presiden (selaku pemegang kekuasaan tertinggi pembinaan ASN) kepada Bupati, dan tidak ada pengaturan lebih lanjut mengenai pendelegasian lebih lanjut wewenang tersebut dari Bupati ke pihak lain. Sedangkan dalam Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan poin 212 dinyatakan bahwa kewenangan yang didelegasikan kepada suatu alat penyelenggara negara tidak dapat didelegasikan lebih lanjut kepada alat penyelenggara negara lain, kecuali jika Undang-Undang yang mendelegasikan kewenangan tersebut dibuka kemungkinan untuk itu. Sehingga dapat disimpulkan bahwa pendelegasian wewenang Bupati kepada Kepala SKPD untuk mengangkat PH telah menyalahi ketentuan, atau dengan kata lain, Kepala SKPD seharusnya tidak punya wewenang untuk mengangkat PH.

Selanjutnya diketahui bahwa pemberian kebebasan kepada Kepala SKPD untuk mengangkat PH tidak diimbangi dengan monitoring dan pengendalian yang memadai. Bagian Organisasi Setda hanya berperan dalam menerima laporan jumlah PH yang telah diangkat oleh Kepala SKPD tanpa ada wewenang untuk membatasi. Badan Kepegawaian dan Pengelola Sumber Daya Manusia (BKPSDM) tidak memiliki data yang akurat mengenai jumlah PH di setiap SKPD.

Berdasarkan data yang disampaikan Bagian Organisasi Setda, diketahui bahwa posisi tanggal 31 Desember 201X, jumlah PH di 35 SKPD adalah sebanyak 3.076 orang, belum termasuk jumlah pegawai honor pada Kecamatan Beirut Utara dan Dinas Kehutanan, yang tidak diperoleh informasinya sampai dengan berakhirnya pemeriksaan tanggal 8 Mei 2017. Rincian jumlah pegawai honorer pada 33 SKPD sebanyak 3.076 orang dapat dilihat pada tabel berikut:

Tabel 5. Jenis dan Jumlah Pegawai Honor pada 33 SKPD

No.	Jenis PH	Jumlah	Keterangan
1	Tenaga Teknis	1.996	Diangkat dengan SK Kepala SKPD dan tersebar di 33 SKPD (rincian di Lampiran 15)
2	Satpam	291
3	Cleaning Service	578
4	Operator Boat	56
5	Co.Operator Boat	13
6	Supir	80
7	Penataan Halaman	7
8	Tukang Kebun	15
9	Tukang Masak	16
10	Laundry	12
11	Pegawai Sukarela	12
Jumlah Total		3.076

Pengangkatan tenaga PH dilakukan dengan keputusan Kepala SKPD sebagai Pengguna Anggaran, dan dilaporkan ke Bagian Organisasi Sekretariat Daerah. Bagian Organisasi Setda hanya sebagai penerima laporan penerimaan PH, bukan berperan sebagai pengendali. Sedangkan BKPSDM sebagai pelaksana tugas pokok dan fungsi kepegawaian juga tidak mengetahui kondisi PH di SKPD. Batasan Kepala SKPD hanya pagu anggaran Belanja Honorarium Non PNS yang dialokasikan di SKPD-nya, sehingga terkesan hanya bertujuan untuk menghabiskan/menyerap anggaran yang diberikan. Contoh daftar Surat Keputusan Kepala Kantor Kesatuan Bangsa dan Politik selama tahun 201X tentang pengangkatan PH dapat dilihat pada Lampiran 16.

Selain itu diketahui bahwa pengangkatan pegawai honorer selama ini tidak didasarkan pada rencana dan analisa kebutuhan pegawai berdasarkan beban kerja. Selama ini belum ada mekanisme evaluasi dan monitoring atas kehadiran dan kinerja pegawai honorer (pegawai tidak tetap) setelah diangkat. Hasil cek fisik ke 25 kantor SKPD antara tanggal 13 s.d. 21 April 2017 ditemukan isian absensi tenaga honorer, namun absensi tidak diketahui manfaatnya karena tidak ada pemberlakukan pemotongan honorarium bagi PH.

Dari uraian di atas dapat disimpulkan sebagai berikut:

a.	Belanja Pegawai sebesar Rp79.8xx.0xx.9xx,0x tidak tepat digunakan untuk pembayaran gaji PH yang diangkat hanya dengan keputusan Kepala SKPD;
b.	Tidak ada pengendalian atas pengangkatan jumlah PH oleh SKPD;
c.	Pengangkatan PH oleh Kepala SKPD tidak berdasarkan analisa kebutuhan dan beban kerja SKPD;
d.	Tidak ada penatausahaan bukti kehadiran PH yang handal.

Kondisi tersebut tidak sesuai dengan:

a.	Undang-undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara:
	1)	Pasal 7 ayat (2) yang menyatakan PPPK sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 huruf b merupakan Pegawai ASN yang diangkat sebagai pegawai dengan perjanjian kerja oleh Pejabat Pembina Kepegawaian sesuai dengan kebutuhan Instansi Pemerintah dan ketentuan Undang-Undang ini;
	2)	Pasal 53 yang menyatakan Presiden selaku pemegang kekuasaan tertinggi pembinaan ASN dapat mendelegasikan kewenangan menetapkan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian pejabat selain pejabat pimpinan tinggi utama dan madya, dan pejabat fungsional keahlian utama kepada (antara lain) bupati/walikota di kabupaten/kota;
b.	Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan poin 212 yang menyatakan kewenangan yang didelegasikan kepada suatu alat penyelenggara negara tidak dapat didelegasikan lebih lanjut kepada alat penyelenggara negara lain, kecuali jika oleh Undang-Undang yang mendelegasikan kewenangan tersebut dibuka kemungkinan untuk itu;
c.	Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS yang terakhir diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 tentang Perubahan Kedua Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2005 Pasal 8 yang menyatakan sejak ditetapkannya Peraturan Pemerintah ini (dhi. tanggal 11 November 2005), semua Pejabat Pembina Kepegawaian dan pejabat lain di lingkungan instansi, dilarang mengangkat tenaga honorer atau yang sejenis, kecuali ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah;
d.	Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah pada:
	1)	Pasal 27 ayat (7) yang menyatakan klasifikasi belanja menurut jenis belanja sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri dari belanja pegawai, belanja barang dan jasa, belanja modal, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, belanja bagi hasil dan bantuan keuangan, belanja tidak terduga;
	2)	Pasal 27 ayat (8) yang menyatakan penganggaran dalam APBD untuk setiap jenis belanja sebagaimana dimaksud pada ayat (7), berdasarkan ketentuan perundang-undangan;
	3)	Penjelasan pasal 27 ayat (7) huruf a yang menyatakan Belanja Pegawai adalah belanja kompensasi, baik dalam bentuk uang maupun barang yang ditetapkan berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang diberikan kepada DPRD dan pegawai pemerintah daerah baik yang bertugas di dalam maupun di luar daerah sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan, kecuali pekerjaan yang berkaitan dengan pembentukan modal. Contoh: gaji dan tunjangan, honorarium, lembur, kontribusi sosial, dan lain-lain sejenis;
e.	Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2015 tentang Pedoman Penyusunan APBD TA 2016 pada Lampiran di Poin III.2.a.6)b.2) yang menyatakan penganggaran honorarium bagi PNSD dan Non PNSD memperhatikan asas kepatutan, kewajaran dan rasionalitas dalam pencapaian sasaran program dan kegiatan sesuai dengan kebutuhan dan waktu pelaksanaan kegiatan dalam rangka mencapai target kinerja kegiatan dimaksud. Berkaitan dengan hal tersebut, pemberian honorarium bagi PNSD dan Non PNSD dibatasi dan hanya didasarkan pada pertimbangan bahwa keberadaan PNSD dan Non PNSD dalam kegiatan benar-benar memiliki peranan dan kontribusi nyata terhadap efektifitas pelaksanaan kegiatan;
f.	Surat Menteri Dalam Negeri Nomor 814.1/169/SJ tanggal 10 Januari 2013 perihal Penegasan Larangan Pengangkatan Tenaga Honor yang antara lain menyatakan Gubernur dan Bupati/Walikota dilarang mengangkat tenaga honorer atau yang sejenisnya.

Kondisi tersebut mengakibatkan realisasi Belanja Pegawai untuk pembayaran Belanja Honorarium Non PNS sebanyak kurang lebih 3.076 orang sebesar Rp79.8xx.0xx.9xx,0x memboroskan keuangan daerah dan membebani APBD Kabupaten Tanah Air Beta TA 201X.

Kondisi tersebut disebabkan oleh:

a.	Bupati sebagai Pejabat Pembina Kepegawaian tidak tegas dengan memberikan kewenangan kepada Kepala SKPD melalui peraturan bupati;
b.	Kepala Badan Kepegawaian Daerah (sekarang BKPSDM) tidak melaksanakan peran sebagai manajemen pengelola kepegawaian;
c.	Para Kepala SKPD lalai dengan mengangkat pegawai honor tidak memperhatikan kemampuan daerah.
d.	Bupati sebagai Pejabat Pembina Kepegawaian tidak tegas dengan memberikan kewenangan kepada Kepala SKPD melalui peraturan bupati;

Atas permasalahan tersebut, Kepala Badan Kepegawaian dan Pengembangan SDM mengakui temuan BPK dan akan melakukan kajian kebutuhan tenaga honorer dengan manajemen pengelolaan yang lebih jelas.

BPK merekomendasikan Bupati agar:

a.	Mencabut/membatalkan Peraturan Bupati Nomor 42 Tahun 2014 tentang Pembinaan Pekerja Kontrak pada SKPD Kabupaten Tanah Air Beta. Salinan bukti pencabutan/pembatalan perbup setelah divalidasi oleh Inspektorat disampaikan kepada BPK Perwakilan Provinsi Aman Jaya;
b.	Membuat analisis beban kerja dan kebutuhan minimal pegawai daerah sesuai ruang jabatan dalam organisasi perangkat daerah, ketersediaan PNS, dan kekurangan/gap antara kebutuhan dan ketersediaan pegawai. Salinan hasil analisis beban kerja dan kebutuhan minimal pegawai daerah setelah divalidasi oleh Inspektorat disampaikan kepada BPK Perwakilan Provinsi Aman Jaya;
c.	Memerintahkan seluruh Kepala SKPD menghentikan seluruh pengangkatan Pegawai Honorer sebelum ada hasil analisis beban kerja yang mempertimbangkan kualifikasi dan kompetensi serta jumlah pegawai yang dibutuhkan SKPD. Salinan data perbandingan jumlah, kualifikasi, dan realisasi belanja honorarium PH per SKPD berdasarkan analisis beban kerja setelah divalidasi oleh Inspektorat disampaikan kepada BPK Perwakilan Provinsi Aman Jaya.